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37.以人为本 安全发展

[发布日期:2013-02-26 22:01:58]

—姚兵同志在”浙江省建筑安全论坛”上的演讲
(2010年6月23日,根据录音整理)

安全第一是人类社会生产、生活各项活动最基本的准则,也是各国建筑业的最高准则,我国建筑业根据党和国家以人为本、科学发展、安全发展的要求,达到又好又快发展的目标,必须切实贯彻这一准则,要从以下五大方面抓细、抓实、抓出成效来。
一、树立安全理念
建筑业是重要的国民经济支柱性产业,同时建筑业也是职业安全事故率较高的行业之一。建筑生产安全事故除了造成大量的人员伤亡外.还导致直接的和间接的经济损失,产生巨大的社会影响。为此,必须首先对目前我国建筑安全水平进行分析判断,树立科学发展、安全发展的理念,才能有效寻求降低建筑生产安全事故的发生率和减少事故损失的途径。
(一)建筑安全事故状况
改革开放三十年,我国进行了也正在进行着历史上同时也是世界上的最大的工程建设。截至2008年底,全国建筑业总产值达到45880亿元,建筑企业共5.91万家,从业人员2556万人。但在某种程度上,这些辉煌的成绩是用惨痛的代价换来的,主要表现在我国建筑业质量安全管理水平较低,导致在建筑生产阶段每年由于生产伤害事故丧生的从业人员近千人,在建筑使用阶段由于建筑质量原因,也造成了人民群众人身及财产的重大损失。
1. 建筑生产安全事故情况
根据住房城乡建设部“建筑安全生产事故情况通报”的数据,2009年,全国共发生房屋建筑和市政工程生产安全事故684起、死亡802人,与上年同期相比,事故起数下降了12.08%,死亡人数下降了16.80%;其中,发生较大事故21起、死亡91人,与上年同期相比,事故起数下降了50%,死亡人数下降了51.34%;全年没有发生重大及以上事故。截至2010年9月底,建筑生产安全事故356起、死亡452人。
2. 较大及重大安全事故情况
2009年以来,全国房屋建筑和市政工程共发生生产安全重大事故1起、较大事故20起、死亡96人。按事故死亡人数从多到少排列,依次是吉林省梅河口市爱民医院住院部综合楼工程,造成11人死亡;广东深圳汉京峰景苑工程,造成9人死亡;贵州贵阳国际会议展览中心工程,造成9人死亡;安徽芜湖华强文化科技产业园配送中心工程,造成8人死亡;云南昆明新机场配套引桥工程,造成7人死亡;广东广州花花世界中心广场二期工程,造成4人死亡;辽宁本溪恒仁县人民医院异地新建工程,造成4人死亡;辽宁沈阳崇山华府3#楼工程,造成4人死亡;内蒙区苏尼特右旗人民法院审判法庭工程,造成3人死亡;江苏省无锡市北塘区文教中心工程,造成3人死亡;湖南省锦苑鑫城工程,造成3人死亡;湖北省随州市广水滨河休闲街A2号楼工程,造成3人死亡;内蒙区和平路道路改造工程,造成3人死亡;江苏扬州彩弘苑7#楼工程,造成3人死亡;河北石家庄北城国际B-10号楼工程,造成3人死亡;四川农业大学温江校区学生宿舍楼工程,造成3人死亡;辽宁沈阳龙之梦亚太中心二期工程,造成3人死亡;四川成都天堂岛海洋乐园工程,造成3人死亡;四川南充天来豪庭工程,造成3人死亡。
3. 事故类型和部位情况
2010年上半年,建筑生产安全事故按照类型划分,高处坠落事故103起,占总数的48.13%;坍塌事故40起,占总数的18.69%;物体打击事故30起,占总数的14.02%;起重伤害事故18起,占总数的8.41%;机具伤害事故13起,占总数的6.07%;其他事故10起,占总数的4.68%。
2010年上半年,建筑生产安全事故按照部位划分,洞口和临边事故46起,占总数的21.50%;模板事故23起,占总数的10.75%;脚手架事故23起,占总数的10.75%;基坑事故20起,占总数的9.35%;塔吊事故18起,占总数的8.41%;其他事故84起,占总数的39.24%。
(二)建筑安全管理特点
1. 建筑项目特殊性
(1)一次性。考虑项目的规模、结构以及实施的时间、地点、参加者、自然条件和社会条件,世界上没有绝对相同的一栋建筑,设计的单一性,工程的单件性,使得建筑施工不同于工业、制造业的重复生产。生产的一次性使得项目的知识、经验和技能积累困难,并很难将其重复地运用到以后的项目管理中,不确定因素多,如政治、经济、自然条件和技术,它们存在于项目决策、设计、计划、实施、维修各个阶段。这决定了在建设的过程中,建筑安全管理所要面对的环境十分复杂,并且需要不断地面对新的问题,需要充分发挥创造性。
(2)流动性。首先是施工队伍的流动。建筑工程项目具有固定性,这决定了施工队伍需要不断地从一个地方换到另一个地方进行建筑施工;其次是人员的流动。由于建筑企业超过80%的工人是农民工,人员流动性也较大;再次是施工过程的流动。建筑工程从基础、主体到装修各阶段,因分部、分项工程、工序的不同,施工方法的不同,现场作业环境、状况和不安全因素都在变化中,作业人员经常更换工作环境。特别是工程施工中往往需要采取临时性的措施,其规则性较差。建筑项目的流动性特点使危险存在不确定性,要求项目的管理者和各方面参与者对安全施工、事故预防具有预见性、适应性和灵活性。
(3)密集性。首先是劳动密集。目前,我国建筑工业化程度较低,需要大量人力资源的投入,是典型的劳动密集型行业。因此,建筑安全生产管理的重点首先是对人的管理。当前建筑业集中了大量的农民工,不少都是没有经过集中专业技能的培训,技能和安全知识的欠缺对安全管理工作提出了挑战。其次是资金密集。建筑项目的建设是以大量资金投入为前提的,如三峡工程一天的投资就高达三千多万元,资金投入大决定了项目受制约的因素多:一是受施工资源的约束;二是受社会经济波动的影响;三是受社会政治的影响。因此,建筑安全生产要考虑外界环境的影响。
(4)协作性。首先是多个建设主体的协作。建设工程项目的参与主体涉及到业主、勘察、设计、工程监理以及施工等多个单位,它们之间存在着较为复杂的关系,需要通过法律法规以及合同来进行规范。只有各建设主体之间共同努力,精诚合作,才能按预定目标顺利完成建设工程项目。其次是多个专业的协作。建设工程项目需要经过策划、设计、计划、实施和维修等各个阶段才能完成实现工程实体的功能。这个过程涉及工程项目管理、法律、经济、建筑、结构、电气、给水、暖通和电子等相关专业。在各个专业的工作过程中经常需要交叉作业。这就对安全管理提出了更高的要求,需要专业工作队伍之间精诚协作、合理协调,需要完善的施工组织作为保障。
2. 作业环境的特殊性
(1)高处作业、交叉作业多。建筑施工中的许多作业都是在高处进行的,如脚手架、滑模及模板施工;基坑、管道施工以及建筑物内外装修施工作业等,两米以上即属高处作业,通常建筑物的高度从十几米到几百米,地下工程深度也从几米到几十米,并且存在多工种、多班组在一处或一个部位施工作业,施工的危险性较高。
(2)作业强度高。施工中,大多数工种仍是手工操作或借助于工具进行手工作业、现场安装等,湿作业多,如浇筑混凝土、抹灰作业等,劳动强度高,体力消耗大,容易发生疏忽造成事故。
(3)作业环境条件差。建筑施工作业大部分在室外进行,受天气、温度影响较大,夏天是高温、冬天是低温影响,还有受风、雨、霜和雾等的影响,工作条件较差。在雨雪天气还会导致工作面湿滑,夜间照明不够。这些自然因素也都容易导致事故发生。
(4)作业环境变化快、标准化程度低。工程项目的类型、施工现场的作业、工作环境千变万化。工人散布在工地上从事多个岗位和任务的工作,作业环境和条件随工程的进展日新月异,难以一一规范所有操作行为,也难以做出标准作业技术规定。这就既增加了安全生产的难度,也增加了安全监督检查的难度。
3. 组织结构和管理方式的特殊性
(1)项目管理与企业管理离散。施工企业安全生产管理水平往往通过工程项目管理水平加以体现和落实,由于一个企业可能同时有多个项目,且项目往往远离公司总部,这种远离使得现场安全管理的责任,或者说能够有效进行安全管理的角色,更多地由项目来承担。由于项目的临时性、特定环境和条件以及项目盈利能力的压力等,企业的安全管理制度和措施往往难以在项目得到充分的落实。
(2)多层次分包制度。由于建筑工程存在分包或专业承包的体制,总承包企业与各分包或专业承包企业责任制度的建立和落实、现场的管理和协调等,对工程质量、安全管理影响很大。包工头的存在,更是增加了现场安全管理的难度。
(3)施工管理的目标(结果)导向。当前,建设单位对工程项目通常确定的目标(质和量)和资源限制(时间、成本),无形约束着施工单位的行为,往往对施工单位形成很大的压力。而建筑施工中的管理主要是一种目标导向的管理,只要结果(产量)不求过程(安全),而安全管理恰恰是在过程中的管理。
(三)以人为本的建筑安全理念的思想基础
1. 体现“三个代表”重要思想和“以人为本”精神
安全生产的基本目标与党中央提出“三个代表”重要思想的基本精神是一致的,即把人民群众的根本利益放在至高无上的地位。在人民群众的各种利益中,人的生命安全与健康保障是最基本的利益。因此,建筑安全管理就是要站在维护人民群众根本利益的角度来认识安全生产工作,这就要求我们要一切从人民群众的根本利益出发,对人民群众负责。这反映了党和政府对人民群众的生命安全和身心健康的深切关怀,旨在强化和反映全民安全意识的安全文化。将先进文化和社会主义精神文明建设的重要组成部分反映到安全生产的具体工作中,就必须确保人民群众的生命财产安全,使广大人民群众有一个安稳的工作环境和生活环境。人民群众的利益是一个综合体,内涵是多方面的,而保证其生命安全和身心健康是最起码的要求,也是广大群众最关心的问题。
党的十六届三中全会明确提出了“以人为本,全面协调可持续的发展观”,把“以人为本”正式写进党的文件。“以人为本”就是一切从人民群众的根本利益出发,促进人的全面发展,满足人民群众日益增长的物质文化需求。
2. 体现经济的可持续健康发展
一个国家所需要的发展不是一味追求GDP的增长,而是社会、经济和环境等各方面综合起来共同协调发展,建筑安全的科学管理就是要强调经济发展和职业安全健康、环境保护、资源保护的相互协调,强调把眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益结合起来,注重地区之间和国际之间的机会均等;强调建立和推行一种新型的生产和消费方式,应当尽可能有效地利用可再生资源,包括人力资源和自然资源;强调人类应当学会珍惜自己,保护自己,保护人力资源。
改革开放20多年以来,我国经济之所以能以让世界为之震惊的速度持续发展,在很大程度上是依赖于不同层次的人力资本的贡献。而安全管理是保护人力资本的有效方式之一。据有关方面测算,发达国家人力资本对经济增长的贡献占到75%,而我国目前只占35%左右。这表明我国的人力资本还有很大的开发利用空间,我们应该加倍珍惜现有的人力资源,使这些人力资本在为我国的经济建设不断做出贡献的同时实现增值,进而在实现人的全面发展的同时实现社会经济的可持续发展。
3. 体现构建和谐社会的思想
社会生产实践的主体是人,安全生产是尊重和保障人权的一个组成部分,是对人的生命权、健康权和基本尊严的维护。建筑安全管理就是保障劳动者和公众或个人的生命安全与健康,保障劳动者的生命安全与健康权。同时,使所有劳动者的安全与健康得到保障是社会公正、安全、文明、健康发展的基本标志之一,也是保持社会安定团结和经济持续、稳定、健康发展的重要条件。
安全生产事关劳动者的基本人权和根本利益,工伤事故和职业病对人民生命与健康的威胁会使广大劳动者感到不满,严重时可能使人民群众对社会主义制度的优越性,对党为人民服务的宗旨和对改革的目标产生疑虑和动摇。当这些问题累积到一定程度和作用力发展到一定程度的时候,必然成为影响社会和谐的重要因素。只有为每一位劳动者提供一个安全健康的不断持续改进的工作环境,才能使他们有一个基本的生活保障和幸福美满的家庭,从而才能构建社会主义和谐社会。
(四)以人为本的建筑安全理念内涵
任何有效的管理都应该以明确的目标作为前提。正确的建筑安全理念应该有明确的建筑安全管理目标,这样才能够激励建筑安全管理的参与者,克服各种短期行为,从而实现科学的、有计划的管理。
1. 安全和安全管理的含义辨析
安全是一个普通而平凡的常用概念,它具有十分广阔的含义,从涉及军事战略到国家安全,到依靠警察维持的社会公众安全,再到交通安全、网络安全等,都属于安全问题。安全既包括实体安全,例如国家安全、社会公众安全、人身安全等,也包括虚拟形态安全,例如网络安全等。安全的基本含义包括两个方面,一是预知危险,二是消除危险,两者缺一不可。从广义上讲,安全就是预知人类活动各个领域里存在的固有的或潜在的危险,并且为了消除这些危险所采取的各种方法、手段和行动的总称。从狭义上说,安全是指在社会生产活动中,在科学和技术的应用过程中可能的危险所产生的人身伤害和损失问题,是指伴随着人类社会生产而产生和发展的问题。
对任何工业部门的任何雇主来说,安全都应当被视为一个很重要的因素。对建筑工业,这种因素比其他大部分的行业更加重要。因为在建筑工人中发生事故的概率非常高,使得安全对于建筑业来说显得尤其重要。
有人将安全管理定义为管理者对生产活动进行的计划、组织、指挥、协调和控制的一系列活动,以保护员工在生产过程中的安全与健康。从管理的范围和层次上看,安全管理包括宏观安全管理和微观安全管理两部分。宏观安全管理是指国家从思想指导、机构建设、手段(包括法律、经济、文化、科学等)各方面所采取的措施和进行保护工人的安全与健康的活动。实施宏观安全管理的主体是各级政府机构。另一方面,微观安全管理是安全生产主体企业根据国家安全法律法规所采取的旨在保障工人在生产过程中的安全和健康的行为。实施微观安全管理的主体主要是企业及其相关部门。
在我国经常提到劳动保护这个概念,一般来说,安全管理和劳动保护管理的含义大体相同,在我国两者是通用的。但在欧美各国,一般将安全管理或劳动保护称为职业安全与健康。这主要是我国和欧美各国的安全管理内容的差异所致,目前我国是将生产安全和卫生健康分开管理,而欧美各国大多数是将生产安全和卫生健康综合在一起管理。为了更好地对生产过程的安全与健康进行有效管理,实现与国际接轨,对职业安全与健康进行综合管理将是我国未来的努力目标,也是必然的趋势,因此安全管理也应该包括职业卫生健康的考虑。
2. 以人为本的建筑安全管理理念解析
以人为本的建筑安全管理理念,就是要转变传统的监督与管理的指导思想和模式,转变以发动集中检查整治安全管理问题的方式,变事故管理为事故预防,进行超前管理,建立以人为本,以建筑企业为主体,一切依靠人,以生命第一为最高准则,全面贯彻落实预防为主的方针,通过正确应用安全管理的原理和方法,深入分析和评价生产过程中的危险源和不安全因素,采用经济手段、法律手段、技术手段和教育手段,预先消除隐患或采取防范措施,有效地控制设备事故、人身伤亡事故和职业危害的发生,达到生产活动中确保职工人身安全和健康的目的。
以人为本的建筑安全管理理念包含三个方面的内容,分别为建筑安全管理的最终目标是一切为了人;建筑安全管理的根本任务是一切依靠人;建筑安全管理所应遵循的最高准则是生命第一准则。
(1)最终目标:一切为了人
广义的一切为了人是指满足人的需求,主要是指满足人们日益增长的物质生活和文化生活的需求。建筑安全管理理念的“一切为了人”是指建筑安全管理是为了满足人对安全的需求,这里的人指建筑企业的员工,即满足建筑企业员工对安全和健康的需求,保护其生命不受威胁。
发达国家有关职业安全的法律都提出了非常明确的管理目标,强调对人的保护,也就是建筑安全管理的“一切为了人”。发达国家在有关职业安全与健康保护方面已经踏出了重要步伐并通过法律形式明确了安全管理的目标。在美国,《职业安全与健康法》提出的是“尽可能保证每一个工人有安全健康的工作环境,保护国家人力资源’,它强调的是对每一个工人个体的保护;在英国,《劳动健康安全法》提出的目标是“保证职业工人的健康、安全和福利,保证可能会受到生产影响的公众的健康和安全”,它强调的不仅是对工人个体的保护,同时注重对社会公众健康与安全的保护。可以看出,美国和英国的安全管理目标的出发点都是从一切为了人出发,基于对每一个工人的保护,但是英国的安全管理目标则更进一步,它把保护的范围扩展到可能受生产影响的社会公众的范围。
尽管近来以人为本的理念被社会广为接受,但我国的法规所确定的目标却比较模糊。例如,安全生产法制定的目标是:加强安全生产监督管理,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济发展。这中间有两个层次的含义:一是对人的保护;二是对财产的保护。当然,我们并不否认对财产保护的重要性,在大多数情况下,对人的生命的保护和对财产的保护是基本一致的。但是,在一些情况下,对人的生命的保护和对财产的保护可能会出现矛盾,很难同时兼顾。目前,我国各地方政府、企业都把促进经济发展和提高效益作为首要的任务来抓,在经济利益的驱使下,当对人的生命和财产的保护出现矛盾的时候,有些人可能会以牺牲人的生命为代价,以保护“更高价值”的财产或获取“更高价值”的利润,致使人的生命与健康得不到应有的保护,人的生命权与健康权受到了人为的践踏,人的价值得不到基本的认识和尊重。
因此,建筑安全管理的最终目标应是保护每个工人的安全和健康,即一切为了人。这个目标应反映在我国所有与建筑安全相关的法律制度中,各地方、各级政府及有关管理机构也应该把保护工人作为自己的终极职责,所有的建筑企业同样应该承担起保护企业员工的重要责任。
(2)根本任务:一切依靠人
要达到一切为了人、保护每个工人的安全与健康这一最终目标,必须做到一切依靠人,这就是建筑安全管理的根本任务,一切依靠人,即充分调动人的积极性、主动性,在事前对可能出现的问题做出分析、判断并提出相关预防的措施或预案,从而最大限度的减少事故的发生,保证建筑安全管理的效果。这里的人即指相关管理部门,也指建筑企业,更是指建筑企业的每个员工。
建筑安全管理部门为进一步减低建筑施工伤亡事故做出了各种工作包括法律法规和标准规范的制定、经济措施的采用等,但是这些工作的效率有赖于管理部门的执法效率和经济措施的成本。管理部门的执法和经济措施是建筑安全管理不可缺少的重要组成部分,它们在某种程度上对那些只是怕罚款才愿意遵守安全法规标准的建筑企业起到一定作用。
建筑安全对人进行保护的主要方式有事故发生后对责任人的制裁和对受害人的赔偿,以及事故发生前的事故预防。诚然,事后的责任追究和赔偿在一定程度上能够抑制潜在威胁的发生,对违法者有威慑力量,它通过严厉的后果促使相关行为主体遵守安全规章,从而实现安全目标。然而,单靠外部的监督和赔偿受害人,都是一种事后补救手段,它们并不能使已发生的损害复原,尤其是现代工程建设的规模越来越大,安全问题更加复杂,一个微小的差错就会酿成重大事故,造成巨额的损失。因此,提升施工安全管理水平,全面的事前预防才是最主要的解决安全问题的手段。应该鼓励建筑企业建立安全生产自我约束的管理机制,激励企业不但遵守有关安全法律法规,而且还积极采取相应措施革除不安全的行为和习惯,以不断改善安全生产状况。
消除人的不安全行为是降低或减少安全生产事故频率的最根本方法,而消除人的不安全行为必须依靠健全的安全健康管理机制。也就是说,只要建筑企业建立安全生产自我约束的管理机制,就可以最大限度地避免事故的发生。基于这种理念,美国等安全管理业绩良好的国家基本上都把“零事故”,作为企业追逐的目标,并且做得很好。
随着社会经济以及现代科学技术的迅速发展,建筑企业所面临的安全问题将随经济、社会环境以及施工环境的不断变化而改变,这也就要求管理部门的有关事故预防措施(包括安全法规、管理手段、管理理念等)要与时俱进,营造安全环境,促进建筑企业管理者采取适当的管理制度和管理措施来预防人的不安全行为和事物的不安全状态所导致的建筑安全事故的发生。
建筑企业建立安全生产自我约束的管理机制,首先是要满足现行安全生产法律法规和标准规范的要求,这是自我约束的管理机制的基本要求,也是最低层次;其次是企业采取比现行安全生产法律法规和规范要求更高的安全标准,同时可以根据安全生产形势发展的需要,灵活多变地采取应对措施,这是更高层次的自我约束管理机制;再次是在企业建立自我约束的管理机制的过程中,实现员工行为的自我约束,实现安全生产自我约束机制与施工生产管理体系的融合,也就是企业行为自我约束与员工行为自我约束的统一,安全生产自我约束机制与施工生产管理体系的统一。
(3)最高准则:安全第一
安全的核心、根本就是生命,安全第一就是生命第一。一切生活、生产活动都源于生命的存在,如果人们失去了生命,一切都无从谈起。因此,生命第一是以人为本的建筑安全理念的最高准则。“生命第一”的行动准则是衡量安全管理效果的最高准则,强调人的生命是不可替代的。
首先,“生命第一”是每个个人的、家庭的需要,也是国家的需要,国家事业发展的需要。应该成为政府有关安全生产监督管理部门工作的最高原则。我们衡量有关安全生产监督管理部门的方法往往是看它们是否履行了规定的行政职责,然而这些行政职责反映的是部门工作的基本准则,有些规定在某些情况下可能与“生命第一”目标相悖。因此,把“生命第一”作为政府有关部门的工作宗旨,可以促使这些部门的行政职责适应环境和形势发展的需要而做出调整。
此外,建筑安全管理水平的提高需要各参与主体的共同努力,强调“生命第一”,可以明确不同项目参与主体的责任,促使大家共同参与建筑安全管理工作。我国传统的建筑安全管理理念只是要求施工单位对工人的安全承担全部责任,这种单一的保护对象使得业主、设计等单位长期游离在建筑安全生产的责任主体之外,造成了业主、设计等单位安全责任意识薄弱,导致项目参与主体应承担的安全责任和所具备的安全意识失衡,建筑安全管理在较长时间里得不到明显的改善。因此,建筑安全管理的最高原则应该是“生命第一”突出人的生命和健康的价值,强调对人的生命和健康的保护在安全生产中具有至高无上的地位。这个原则应该反映到我国所有与安全生产相关的重要法律中,所有的政府管理机构和企业也应该把对人的生命和健康的保护作为自己的终极职责,以此来衡量安全管理的成果。
另外,在我国通常将建筑安全与工程质量两个概念联系在一起,这是因为二者存在着统一性。安全是工作质量的一种具体体现,广义上的安全,即包括建筑施工阶段建筑生产安全,又包括建筑实体本身的质量安全。好的工程质量能够确保工程施工和使用的安全可靠,反之则会导致严重的后果,有些工程事故特别是一些重大的建筑安全事故,往往是由于工程质量问题造成的。尽管建筑质量管理和建筑安全管理的分工不同,但二者是相互统一、息息相关的。不重视工程质量或安全的任何一项都是不行的,这正是“生命第一”最高准则的具体体现。
二、掌握安全科学
建筑安全管理就是要用安全科学的研究方法和思想,将建筑生产所产生的危害控制到最低限度内,从而达到一切为了人的安全管理目标。只有真正认识和掌握安全科学原理,才能树立正确的以人为本的建筑安全生产管理观。
(一)安全科学的基本理论
1. 安全系统论理论
系统原理是人们在从事管理工作时,运用系统的观点、理论和方法对管理活动进行充分的分析,以达到管理的优化目标,即从系统论的角度来认识和处理管理中出现的问题。对于建筑企业来说,由于建筑产品生产以及建筑安全管理的种种特殊性,可以将建筑安全管理看作一个复杂的系统,影响建筑安全管理这个系统运行的因素有多种,表现为企业内部因素和企业外部因素,建筑安全管理的内部影响因素,就是指直接导致建筑安全事故发生的各类具体原因。
另外,应用安全系统理论对建筑安全管理的指导还包括安全控制论原理、安全信息论原理、安全协同论、事故突变论等理论,以及对安全系统结构、机制、规律的探讨和优化。
2. 安全经济学理论
安全经济学理论包括安全与生产、安全与效益、安全与效率的关系;研究事故损失的规律与评价技术,安全的效益理论和投入产出规律;研究与事故相关的非价值因素的价值化技术;研究不同社会经济体制和经济发展时期,事故保险(伤亡保险、财产保险、意外事故保险等)的运行机制及其与事故预防等。
另外,制度经济学对安全科学也有理论支撑作用,不同的安全管理制度与经济绩效及建筑安全管理有不同的对应关系,经济制度决定了组织和经济运行的交易成本,而交易成本的大小最终决定了经济绩效的高低。
3. 安全管理学理论
安全管理学理论包括研究从安全事故损失出发的安全科学分析原理、安全监察与监督的原理;安全组织学原理、人员优化的原理;阐明合理的安全投资保障机制;揭示出合理的安全管理机制、安全管理模式、安全管理体系等基本的理论。
4. 安全工程技术与职业卫生理论
主要是指针对生产工艺和技术与人的行为心理、生理需要,研究相适应的安全生产防范原理(如防火、防爆、机电安全原理与防尘、防毒、防辐射原理等)。
(二)建筑安全影响因素分析
1. 人的不安全行为
人的不安全行为往往是建筑安全事故发生的最直接因素。各种生产事故,其原因不管是直接的还是间接的,都可以说是由于人的不安全行为引起的。人的不安全行为可以导致物的不安全状态,导致不安全的环境因素被忽略,也可能出现管理上的漏洞和缺陷,还可能造成事故隐患并触发事故的发生。
从心理学的角度,人的行为来自于人的动机,而动机产生于需要,动机促成实现其目的的行为发生。尽管人具有自卫的本能,不希望受到伤害,并且根据希望产生自以为安全的行为,但是人又是具有思维的、有情感的,由于受到物质状态以及自身素质等条件的影响或制约,有时会出现主观认识与客观实际不相一致的现象。心理反应与客观实际相违背,行为就不安全。人在生产活动中,曾引起或可能引起事故的行为,必然是不安全的行为。具体的不安全行为有:操作失误、疲劳作业、以非正常节奏作业、使用不安全设备、用手替代工具操作、物体的摆放不安全、不按规定使用防护用品、不安全着装等。在事故致因中,人的个体行为和事故是存在因果关系的,任何人都会由于自身与环境因素的影响,对同一事件的反应、表现和行为出现差异。
人的因素又可以分为:教育原因,包括缺乏基本的文化知识和认识能力缺乏安全生产的知识和经验,缺乏必要的安全生产技术和技能等;身体原因,包括生理状态或健康状态不佳,如听力、视力不良,反应迟钝,疾病、醉酒、疲劳等生理机能障碍等;态度原因,缺乏积极工作和认真的态度,如怠慢、反抗、不满等情绪,消极或亢奋的工作态度等。
2. 物的不安全状态
导致事故发生的物的因素不仅包括机器设备的原因,而且还包括建筑材料、工具等移动、倒塌、坠落等突发因素。物之所以成为事故的原因,是由于物质的固有属性及其具有的潜在破坏和伤害能力的存在。例如,施工过程中钢材、脚手架及其构件等原材料的堆放和储运不当,对零散材料缺乏必要的收集管理,作业空间狭小,机械设备、工器具存在缺陷或缺乏保养,高空作业缺乏必要的保护措施等。物的不安全状态往往又是由于人的不安全行为导致的。物的不安全状态,是随着生产过程中物质条件的存在而存在,是事故的基础原因,它可以由一种不安全状态转换为另一种不安全状态,由微小的不安全状态发展为致命的不安全状态,也可以由一种物质传递给另一个物质。事故的严重程度随着物的不安全程度的增大而增大。
3. 环境的不安全因素
不安全的生产环境会影响人的行为,同时对机械设备也会产生不良的作用。由于建筑生产活动是一种露天作业比较多的活动,同时随着建筑技术的深地下、高空化发展,地下施工、水下施工等密闭场所施工明显增多,因此受到环境因素的影响比较明显。环境因素包括气候、温度、自然地理条件等方面。如冬天的寒冷往往造成施工人员动作迟缓或僵硬;夏天的炎热往往造成施工人员的体力透支,注意力不集中;还有下雨、刮风、扬沙等天气,都会影响到人的行为和机械设备的正常使用。值得注意的是,人文环境也是一个十分重要且不容忽视的因素。如果一个建筑企业,从领导到职工,人人讲安全,人人重视安全,形成一个良好的安全氛围,更深层次的讲,就是形成了企业的安全文化,在这样一种环境、氛围下的安全生产是有保障的。
4. 管理的不安全因素
人的不安全行为和物的不安全状态,往往只是事故直接和表面的原因,深入分析可以发现,发生事故的根源在于管理的缺陷。国际上很多知名学者都支持这一说法,认为造成安全事故的原因是多方面的,根本原因在于管理系统,包括管理的规章制度、管理的程序、监督的有效性以及员工训练等方面的缺陷等,是因管理失效而造成了安全事故。环境因素的影响是不可避免的,但是,通过适当的管理行为,选择适当的措施是可以把影响程度减少到最低的。导致安全事故的管理因素主要包括企业主要领导者对安全不重视,组织结构和人员配置不完善,安全规章制度不健全,安全操作规章缺乏或执行不力等。
建筑生产系统中,由于管理的缺失,造成了人的不安全行为的出现,进而导致物的不安全状态或环境的不安全状态的出现,最终导致安全生产事故的发生。因此,搞好建筑安全生产管理工作,重在改善和提高建筑安全管理水平,如生产组织、生产设计、劳动计划、安全规章制度、安全教育培训、劳动技能培训、职工伤害事故保险以及应急预案等。
(三)建筑安全事故损失分析
安全生产事故发生的后果就是造成不同种类损失,而损失的存在,正是我们关注和重视安全生产的主要动因。安全事故损失主要包括人的生命健康和财产的损失。具体地看,事故损失是多样和复杂的,主要有以下表现形式:
1. 经济损失与非经济损失
经济损失是指那些可以计算,或至少在理论上是可以计算的那部分损失,即有市价或可以以一定形式给出市价的商品或服务损失,具体包括医疗费,企业设备、设施或资产的价值损失,企业的工效和工作日损失,员工的工资和福利损失,以及造成的社会生产力损失等。非经济损失则是指不能直接用经济来衡量的损失。非经济损失是十分重要的,如生命健康的损失、痛苦和肉体以及精神上的折磨、受害者家庭和社会的精神损失、使人们丧失对社会公平和稳定的看法、丧失生活趣味、企业的商誉受损等。在全面建设小康社会以及构建社会主义和谐社会的背景下,非经济损失将受到政府及社会各界的极大关注。
2. 固定损失与变动损失
在经济损失中,有一部分是固定损失,即不随事故率或事故水平的变化而变化的损失,如国家或建设行政主管部门的处理事故费用和保险管理费用等。
目前,大部分甚至可以说全部企业的保险费与其实际事故水平相互独立。如果事故损失可以通过会计处理分配到固定损失中去,对管理决策者而言,将无任何动力去降低事故风险。变动损失则是随事故率变化而变动的损失。为了增强企业的安全生产意识,应该建立起变动损失机制,如采用浮动保险费率、事故次数累进重罚机制等,加大事故率高企业的变动损失。
3. 直接损失与间接损失
直接损失是指事故当时发生的、直接联系的、能用货币直接或间接估计的损失,即在企业的账簿上可以查询的损失,如医疗费用、罚款、法律成本等。其余与事故无直接联系,能以货币价值衡量的损失为间接损失,如加班工作和临时劳动等。将经济损失分为直接和间接损失两部分的原因在于:只有直接经济损失是企业可以从账面上看到的,它表明了事故多大程度被反映出来。直接经济损失直观,而间接经济损失不容易被准确估量,很多雇主或企业很难觉察到间接经济损失的影响力。
4. 内部损失与外部损失
对建筑企业来说,区分经济损失与非经济损失、固定损失与非固定损失以及直接损失与间接损失是重要的,然而,从社会角度来看,将事故损失区分为内部损失与外部损失才是最重要的。企业自身承受的部分为内部损失,如企业设备损毁、工伤事故赔偿等。外部损失是不由雇主或企业负担的损失部分,如由于员工伤残,导致家庭生活质量降低,孩子受教育条件下降,以及由于事故给社会带来的负面影响和政府的负担等。其他还有不能反映在企业账面上的非经济损失也是外部损失的方面。根据1984年Lings等人对丹麦事故损失的研究结果显示,大约44%~89%的损失为外部损失,其中约20%由雇员直接负担。由于通常是企业在控制事故风险方面起主导作用,因此往往外部损失偏大。合理的情况应该是采取措施缩小内部损失与总损失的差距,使得雇主或企业承担更多的责任,真正落实安全生产中的企业负责制度。在很多国家,现行的法令通过某种途径把损失带回给应该承担损失的企业或个人(损失内部化),这对预防未来的职业伤害或职业病起了经济刺激作用,因此,应该提倡“损失内部化”的策略。
5.事故损失的社会成本
职业安全与健康在社会和公众健康领域存在的问题实际上也是经济领域的问题,追求更好的职业安全与健康动机既来自于社会目标,同时也是来自于经济目标。不管事故损失如何分类,它都要由一定的社会主体来承担。通常情况下,企业并未承担职业伤害或职业病造成的全部损失,职业事故对员工、企业以及整个社会都产生负担,这是十分清晰的必须牢记的是职业事故把损失都担负在许多不同的参与者的身上,包括建筑企业员工的家庭、建筑物的业主等。
对实际的状况的调查研究发现,发生事故后大部分的事故损失并非由企业承担,而是员工和其家庭以及社会共同承担。但是这种损失的转移,使事故的成本不进入企业的利润损失核算中,这样就会造成企业决策者对建筑安全投资的决策在仅仅依据利润最大化原则指导下进行,如果政府不加干预,建筑企业建筑安全投入的积极性是有限的,并常常处于亏欠的状态。所以,需要政府的干预,加强对企业约束机制,达到政府与企业的双赢格局,达到建筑安全系统的功能与社会经济水平的统一,在有限的经济和科技能力的状况下,获得尽可能大的建筑安全性,尽可能地提高建筑安全投资的巨大的社会效益和潜在的经济效益。
以上建筑安全事故造成的损失,可以归结为两部分:一是建筑企业的财务损失,另一个是社会损失。研究表明,大部分承包商的财务损失同时也是社会损失,但不是全部。同时还存在一些不是由建筑企业承担但却属于社会损失的经济损失。建筑企业的经济损失由以下几部分组成:
 承包商对事故中受伤人员的赔偿,包括误工费和伤残补助等;
 受伤人员复工以后的工作效率损失;
 医疗费用;
 行政罚款和诉讼费用;
 因事故造成的其他人员的误工损失(这些人员包括安全员、工地代表、工地工程师、消防人员及相关的工作人员);
 机器设备的损失;
 因事故导致的机器设备的闲置成本;
 其他损失。
社会损失就是因为安全事故而需要消耗的社会财富和资源其组成如下:
 受伤人员的误工损失(与受伤人员得到的赔偿不同,这是指受伤人员在因伤误工期间可以为社会创造的财富);
 受伤人员复工以后的工作效率损失;
 医疗救治及伤员的康复费用;
 诉讼费用;
 事故造成的其他人员的误工损失(这些人员包括安全员、工地代表、工地工程师、消防人员及相关的工作人员);
 机器设备的损失;
 原材料及已完工程的损失; 
 因事故导致的机器设备的闲置成本;
 受伤人员亲友的损失,受伤人员亲友需要对受伤人员进行照顾,其劳动时间本来可以为社会创造财富;
 其他社会部门承担的损失,主要是与建筑安全事故有关的政府部门:消防,社会福利部,法院等。
经济理论告诉我们,外部损失的存在使得个体投资决策可能做出与社会利益最大化相违背的决策,看一下损失负担的结构构成,大部分损失由社会承担。由于通常是建筑企业在控制事故风险方面起主导作用,因此,可以首先采取措施缩小内部损失和总损失的差距,使得损失更多的落在雇主肩上。在工业革命早期,即如此。其次,社会可以建立一个规范体系,使得建筑企业超脱利益限制,来改善工作环境。只有将两者结合起来,才能满足建筑安全生产的需要。因此,我们提出外部损失内部化的策略:一方面加大经济激励,另一方面加强规章体系的约束力。
安全事故造成投资成本的无效增加,不仅浪费了大量的社会资源,而且也成为建筑业长期亏损的主要原因之一,严重影响了建筑业的可持续发展。引起建筑损失增加的根本原因是建筑事故的多发。
三、落实安全责任
(一)我国建筑安全责任制度变迁及责任主体
结合我国建筑安全管理的实际和制度变迁模式,我国建筑安全责任主体主要有三类,即中央政府、地方政府和建筑企业。其中,工程建设参与方即建筑企业是建筑安全的实施责任主体,中央和地方政府是建筑安全的管理责任主体。
建国六十年以来,党和政府一直十分重视安全生产工作,20世纪50年代至60年代我国就总结出了一套以“三大规程”和“五项规定”为核心的具有中国特色的和行之有效的安全责任分担经验并经过长期的经验总结,已初步形成了“国家监察,行业管理,企业负责,群众监督和劳动者遵章守纪”的责任管理体制,并摸索出了一套适合于当时计划经济的管理办法。
在由计划向市场经济过渡过程中,由于建筑业无序运行,安全责任混乱的现象十分严重,国家在1998年施行了《建筑法》,其中规定了设立安全生产责任制度、安全技术措施制度、安全事故报告制度等一系列的基本责任分担制度。为合理划分建筑安全责任提供了重要的法律依据。
随着现代企业制度的建立,企业成为市场经济中的主体,也是建筑安全责任的实施主体,承担建筑安全管理责任,企业的各种生产行为直接影响建筑安全。但企业为了追求经济效益的最大化,就尽量减少生产成本,减少企业安全生产方面的投入,从而忽视了对员工的安全生产教育,减少了相应的劳动防护设施和劳保用品,不注意改善生产环境,最终导致生产事故频发,从而使我国的安全管理工作远远落后于世界发达国家。
由于各类重大、特大事故仍不断发生,企业安全责任生产行为需要进一步规范,2002年国家又颁布了《安全生产法》,详细规定了生产经营单位的安全生产保障、从业人员的权利和义务、施行安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理等安全生产责任分担制度;进而,随着建筑企业结构的变化、承包机制的发展、市场竞争的影响,国家在《建筑法》和《安全生产法》的基础上,针对实践中存在的主要问题,于2004年又颁布了《建筑工程安全生产管理条例》,明确参与建设活动各方责任主体的安全责任,确保参与各方责任主体安全生产利益及建筑工人安全与健康的合法权益。
我国的建筑安全监督管理,在不同的历史时期体现出不同的管理模式。20世纪50年代至60年代建立了劳动保护管理体系;70年代在劳动保护管理体制下,强调了事故管理系统;80年代出现了职业安全卫生管理和安全生产管理模式;进入90年代,现代安全科学管理理论和方法体系逐步发展和完善,但在制度上依然不够完善,不能满足建筑市场的需要。根据我国安全管理体制的要求,1991年颁布了建设部13号令《建筑安全生产监督管理规定》,明确在全国建设系统建立建筑安全生产监督管理机构,开展建筑安全生产的行业监督管理工作。目前,全国已经有22个省(直辖市和自治区),272个地级市以及上千个县成立了建筑安全监督管理机构,拥有建筑安全执法监督队伍,初步形成了“纵向到底,横向到边”的建筑安全生产责任监督管理体系。监督管理体制的形成,加大了建筑安全生产监督的监察力度,强化了建筑业企业安全生产意识,消除了大量的事故隐患,减少了伤亡事故的发生,但是,我国建筑安全管理水平依然滞后于社会经济发展的水平,依然存在许多问题。
(二)我国建筑安全责任分担存在的主要问题
1. 建筑安全的实施责任主体存在的问题
建筑施工企业的安全管理队伍建设是安全生产工作的一个重要基础,没有一支可靠的企业安全生产管理队伍,一切安全管理工作都无法得到贯彻落实。在现代企业制度下,建筑企业在转换经营机制的过程中,重生产轻安全的思潮膨胀,安全管理开始放松,在机构精简、人员压缩的过程中,出现了撤销或兼并安全管理机构、裁减或取消专职安全员的现象。大部分企业都没有设立安全部(处、科)等安全生产管理常设办事机构,没有专门的安全生产工程师等专门从事安全生产管理的专职人员。有些企业虽然设置了这些安全管理机构,但是很多情况下并没能发挥真正的作用,形同虚设。
正是施工企业思想的不重视和管理机构的不健全,削弱了安全管理检查实施的力度,安全监管体系难以保证,导致安全管理工作严重滑坡。目前,虽然我国相关安全生产法规对建筑企业设置施工安全生产管理机构做出了明确的规定,但是这些规定主要还是强调了承包商在安全生产管理机构中的主导地位,并未对安全生产委员会的设置做出规定,安全生产管理缺乏员工的参与,缺乏必要的沟通和监督。
对于建设单位、勘察单位、设计单位和监理单位等其他实施主体,由于其对建筑生产安全的责任长期以来得不到法律上的确认,他们的安全生产意识十分淡薄。《建设工程安全生产管理条例》的出台,使建设单位、勘察单位、设计单位和监理单位等责任主体的安全生产责任得到了确认,但要使他们在企业内部真正建立起安全管理机构,还需要一段过程。
通过对各国建筑安全管理体制的分析,我们看到一些发达国家由于建筑管理体制完善,执行严格,所以建筑事故少,所造成的损失少,而我国由于建筑管理不到位,体制不完善,造成建筑安全事故多,损失也比较大。
2. 安全生产管理机构之间责任职能不清
综合安全管理部门和行业安全生产管理部门之间关系、职责不清是当前建筑安全管理的主要问题。
2003年国家安全生产监督管理局成立后,成为了对安全生产实施综合管理的部门。但是,国家安全生产监督管理局如何实施综合管理?它与建筑行业安全生产管理机构(即建设行政主管部门)之间是何种关系?它们对建筑安全生产的监督责任又如何分工协作?这些问题直到2005年国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局后也一直没有得到明确的界定。综合安全管理机构和行业安全管理机构关系和职能不清,一方面将会使两个机构的工作目标和重心不明确,有关监督管理措施的执行就不坚决、彻底,管理效果也大打折扣;另一方面,各自的工作效果也难以得到客观的评价。在管理法制化、规范化的今天,必须明确规定综合安全管理机构和行业安全管理机构的关系,并赋予它们相应的职能。
此外,还有建设行政主管部门与铁路、交通、水利等有关专业部门的建设工程安全生产管理关系、责任不清,安全生产管理机构与劳动和社会保障部门之间的关系、责任不清。当然,目前国家有关部门已经对卫生部门与安全生产监督管理部门之间的职责做出了规定,并建立了协调工作机制,但这仅仅是一个开始。
3. 监督管理部门职能转变滞后,管理出现真空
由于我国实行的是“国家监察、行业管理”的建筑安全管理体制,因此,国家安全生产监督管理总局及地方各级安全生产监督管理机构实施国家的监督职能,建设部及地方建设行政主管部门则实施行业管理职能。但是,随着我国政治体制改革的深化,国家机构改革,企业改制,企业逐渐脱离了行业行政管理的束缚,成为了市场中独立的行为主体。与此相适应,住房城乡建设部及地方建设行政主管部门也应该由原先的行业行政管理向国家宏观调控和市场监督的职能转变,成为国家建筑安全生产专项监督职能的履行者,国家安全生产监督管理总局及地方各级安全生产监督管理机构则成为国家安全生产综合监督职能的履行者。但是,在这个过程中,由于我国安全中介组织和行业组织发展的滞后,住房城乡建设部及地方建设行政主管部门等国家机构的职能转变并不能一步到位,实际上还是履行着一部分行业行政管理职能。由此造成精力不足,管理不到位,不能跟上经济形势的发展,不可避免地出现安全管理责任的真空。
4. 管理职能分散,管理效果受到削弱
(1)工伤保险和安全生产管理分开。2003年国务院颁布的《工伤保险条例》明确了劳动和社会保障部主管全国的工伤保险工作;国家安全生产监督管理总局是综合管理全国安全生产工作的部门。从表面上看,工伤保险是具有社会保障的属性,多险种的管理其运作方式相似,放在同一部门管理,似乎理顺了关系。但从实际工作来看,因工伤保险的特点与其他保险制度的相关性不大,组织方式与实际效果和企业目标产生了脱节,工伤保险并没有发挥出工伤预防应有的作用。由于工伤保险和安全生产管理职能的分离,一方面使劳动和社会保障部门与安全生产监督管理部门存在职能交叉;另一方面,劳动和社会保障部门与安全生产监督管理部门又没有建立起有效的协调工作机制。因此,导致双方各自在发挥工伤预防作用和利用工伤保险促进安全生产方面都显得力不从心,管理效果大打折扣。
(2)职业安全和卫生健康的管理分开。目前,我国对职业卫生的管理属于卫生部门。有关研究显示,在76个市场经济国家中,94.4%的发达国家和79.3%的发展中国家都是把职业安全与卫生统一结合在一起管理,这一方面,职业安全和卫生是联系在一起;另一方面,在全球经济、社会的不断进步和发展中,职业安全卫生管理一体化和国际化已成必然趋势。目前,中国已经加入WTO,国内、国际市场的竞争将逐步发生质的变化,我们只有迎合职业安全卫生管理国际化的要求才能在竞争中占据主动地位。目前,虽然卫生部、国家安全生产监督管理局《关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知》已经对就两个部门建立协调工作机制做出了规定,但是这仅仅是安全与卫生一体化管理的开始。
(3)把建设工程安全生产管理与专业建筑工程安全生产管理分开,行业安全管理覆盖面小。我国《建设工程安全生产管理条例》规定:“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程安全生产实施监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工,负责有关专业建设工程安全生产的监督管理……”这实际说明了建设行政主管部门只负责城镇中房屋建筑工程这一块,其他建设工程的安全管理由各行业部门或相关部门负责,也同时表明了目前我国建设工程安全管理工作实际上处于分散管理状态,并未真正做到行业管理。事实上,这就形成了建设安全管理标准化、管理模式不一致,伤亡事故统计数据失真,管理工作职责交叉不清,形成了“没利监管失控,有利打架不顺”的局面。以伤亡统计为例,全国工程建设队伍是4000多万人,近五年建设部每年统计死亡人数在1000人左右,如以2003年(死亡人数最多的年份)施工死亡1512人计算,10万人死亡率约为4%,这几乎与欧盟建筑安全状况最好的英国相当。然而,事实并非如此,建设部统计的范围仅仅局限于房屋建筑和市政工程,大约在1000万建筑队伍之内,其余建筑从业人员的伤亡情况并不包括在内。国家安全生产监督管理总局统计的数据理应是全国建筑业的全部数据,这种数据在统计上无法闭合的原因,主要是建设工程安全生产管理划分归不同部门管理形成的。
5. 管理机构变化频繁,机构建设缺乏持续性和前瞻性
我国建国以来,国家安全生产管理机构发生多次变化。自1998年以来,国家安全生产管理机构就发生了四次变化。国家安全生产管理机构的变化,在一定程度上显示出国家对安全生产的重视。但是,在如此短的时间内变化的次数如此频繁,弊端是显而易见的。国家组织机构的变化不仅需要国家组织机构本身职能的转换和关系的协调,更重要的是需要地方各级政府相关管理机构的变动与之适应,这就涉及到30多各省(直辖市、自治区),数百个地级政府,上千个县级政府,可谓牵一发而动全身。国家安全管理机构的频繁变动,使地方政府在前一次变动刚完成不久的情况下又面临新的变动,不能很好地适应工作新形势。相比1998年以来的频繁变动,1993~1998年期间,国家安全生产管理机构没有发生变化,这段时间恰好是我国安全形势比较平稳的一段时期,这说明我们在安全形势平稳的时候并没有考虑到国家安全管理改革的问题,而安全形势比较严峻的时候,我们才考虑到改革国家安全管理机构的问题。管理问题具有一定的滞后性,管理措施同样存在一定的滞后性,因此,管理机构建设应该保持平稳发展,在发展中不断地进步和完善。
(三)建筑安全责任的落实
将建筑安全责任落到实处,需要各个责任主体的协同合作,包括宏观的建筑安全管理和微观的建筑安全管理两个方面。宏观的建筑安全管理主要是指国家安全生产管理机构以及建设行政主管部门从组织、法律法规、执法监察等方面对建设项目的安全生产进行管理。它是一种间接的管理,同时也是微观管理的行动指南。微观的建筑安全管理主要是指直接参与对建设项目的安全管理,包括建筑企业、业主或业主委托的监理机构、中介组织等对建设项目安全生产的计划、实施、控制、协调、监督和管理。微观管理是直接的、具体的,它是安全管理思想、安全管理法律法规以及标准指南的体现。
(1)政府监管责任落实。我国建筑安全生产行业管理的模式为统一管理,分级负责,即国务院建设行政主管部门负责对全国建筑安全生产进行监督指导,县级以上人民政府建设行政主管部门分级负责本辖区内的建筑安全生产管理。
建立安全生产法规和技术标准的五层体系:第一层的三部法律是中国建筑安全法律体系的基础;第二层的《建筑工程安全生产管理条例》是在第一层的基础上提出了具体规定并做出了有效补充,其最突出的进步便是将包括业主在内的各方对建筑安全的责任进行了规定;第三层为行政法规,包括国务院及其下属各部委颁布的规章;第四层为一系列标准,包括国家和行业的安全技术标准及其他有关规定,作为具体执法时的标准;第五层为根据各地情况制定的地方法规,其针对性更强。
随着政府职能的转变,建筑企业对政府的要求也出现了改变,建筑企业希望政府的政策能更加符合企业的需要,解决建筑企业的实际问题。为此有专家对200家大中型建筑企业进行了调查,询问他们希望政府在安全管理上发挥什么样的作用时,经济援助、组织培训、严格依法执行、有效的监察和建立信息系统是出现频率最高的五方面。
(2)行业协会责任落实。行业协会对建筑安全的影响也不容忽视。由于政府逐渐退出建筑企业的生产经营活动的直接管理,造成了部分职责的空白,如对安全设施、设备性能的检测和认证,对建筑人员的安全教育培训等,这些工作可以由独立于政府部门,又独立于建筑企业的行业协会来完成。在发达国家,建筑行业协会是提高建筑安全水平的重要手段,其每一个行业都有行业协会,在政府与企业之间起着桥梁作用,它的出现反映了行业自我服务、自我协调、自我保护的意识和要求。由于行业协会是以同行业企业为主体,建立在自愿原则的基础上,以谋取和增进全体会员企业的共同利益为宗旨,承担了许多政府不便干预的工作,因此国内的建筑企业对行业协会的期望也逐渐增高。
建筑行业协会应从以下几方面落实责任:①发挥建筑行业协会的服务功能:建筑行业协会可以为建筑企业提供安全技术和咨询服务,传播建筑行业安全文化,协助实现企业自我约束;此外,行业协会是沟通政府与企业之间的桥梁,政府部门制定的有关安全方面的政策和法律法规可以通过行业协会贯彻到会员企业,会员企业也可以通过行业协会把自己的要求和意见反映到政府有关部门;②促进建筑企业间的团结:建筑行业协会可以增加建筑企业的横向联系,调动企业相互监督的积极性,建立起长效性的安全监督机制,以适应市场经济发展的需要,弥补我国建筑安全监督管理工作中的不足起到协助建筑安全监督管理部门的作用;③帮助建筑企业培训职工:建筑行业协会可以根据行业的特点选择适合本行业的安全培训教材和教育方式,进行职工培训。
(3)建筑企业责任落实。责任是安全的灵魂,责任制是安全管理中最主要的制度。通过建立健全责任制,明确各级管理人员和作业人员的责任和义务。建筑施工企业主要责任人要负起安全生产领导责任,构建以企业法定代表人为核心的安全生产责任体系,建立企业-项目部-作业队(班组)一作业人员的安全管理责任链,严格责任追究制度,理顺公司、项目、作业班组、作业岗位的安全管理关系,安全责任要明确到位,落实执行到位,达到下抓一级,上保一级。企业要与项目部、项目部与作业队(班组)、作业队(班组)与作业人员之间要及时签订“安全责任书”,明确各自安全责任、分解并落实安全目标,由此建立横到边、纵到底、专管成线、群管成网的安全管理体系,形成全员管理格局,有力的保障企业安全生产目标的顺利实现。企业在平时的工作中经常进行检查和监督责任落实情况,发现哪个环节出现漏洞就要追究责任人的责任。责任制的核心是责任追究,安全生产推行的“问责制”就是具体表现。《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》等的法律法规,都有安全生产责任主体的界定、责任单位和责任人的处罚规定,在此基础上企业应制定企业内部的安全生产责任制和安全生产责任追究制度,一旦工作落实不到位或发生安全生产事故事件严格追究责任,这也是有利于各级领导和管理人员提高对安全生产工作的认识和重视程度。
建筑企业应当将安全视作一种投资而不是消费,投资就意味着有回报,有利可图。安全的建筑企业可以避免不必要的经济损失并且获得质量和工期方面的回报。因此建筑企业在对安全投入有积极性后,会主动对工人进行安全培训,建立和完善企业的安全管理制度,实施安全奖励等措施。逐步使安全生产管理规范化、科学化、标准化,落实自身安全管理责任。
四、普及安全文化
(一)建筑安全文化的内涵
1. 安全文化与建筑安全文化
狭义而言,安全文化的定义强调文化或安全内涵的某一层面,例如人的素质、企业文化范畴等。如:1991年国际安全核安全咨询组在INSAG-4报告中给出的安全文化定义是:“安全文化是存在于单位和个人中的种种素质和态度的总和。”
广义的安全文化把“安全”和“文化”两个概念都进行扩充,安全不仅包括生产安全,还扩展到生活、娱乐等领域,文化的概念不仅包涵观念文化、行为文化、管理文化等人文方面,也包括物态文化、环境文化等硬件方面。如:英国保健安全委员会核设施安全咨询委员会组织提出:“一个单位的安全文化是个人和集体的价值观、态度、能力和行为方式的综合产物,它决定于保健安全管理上的承诺,工作作风和精通程度。”中国地质大学罗云教授则认为:“安全文化是人类安全活动所创造的安全生产、安全生活的精神、观念、行为与物态的总和。”这种定义建立在“大安全观”和“大文化观”的概念基础上。在安全观方面包括企业安全文化、全民安全文化、家庭安全文化等;在文化观方面既包含精神、观念等意识形态的内容,也包括行为、环境、物态等实践和物质的内容,较全面地反映了安全文化的内容。
安全文化在不同的社会领域中会形成不同的文化类型。建筑安全文化是安全文化的重要组成部分。建筑安全文化是安全文化在建筑业领域中形成的建筑安全物质财富和精神财富的总和。具体而言,就是与建筑安全相关的各个主体在长期的建筑安全管理、监督、生产过程中,逐步形成的被整个建筑业乃至社会所接受和遵循的、具有建筑业特色的安全思想和意识、安全作风和态度、安全道德与行为规范、安全风貌与习俗、安全生产奋斗目标和进取精神、安全法律法规和规章制度、安全管理监督机制、安全生产和生活环境与条件等种种建筑安全物质因素和安全精神因素的总和。
2. 建筑安全文化的结构层次
文化具有空间性,也即从横向来剖析文化,其具有较为清晰的结构层次,同样,建筑安全文化也有结构层次,可以分为物质层、行为层、制度层、精神层四个层次,依次对应为建筑安全物质文化、行为文化、制度文化和精神文化。
(1)建筑安全文化物质层——建筑安全物质文化
建筑安全文化物质层即建筑安全物质文化,它包括人们在建筑生产过程中使用的各种材料、工具、设备和器械,建筑从业人员施工作业的环境,为保障建筑安全而采用的各种安全技术和措施等内容。
建筑安全物质文化是建筑安全文化层中的表层文化,它是建筑安全文化的硬件,是建筑安全科学思想和审美意识的物化,是一定社会发展阶段的建筑安全认识能力和改造能力的体现。其中的器物文化层如安全防护工具、设备、器械等则是文化概念中物质文化的重要内容,可以较明显、较全面、较真实地体现一定社会发展阶段的特点。在一般情况下,通过对建筑安全器物层次的考察就能比较直观地反映出它所属时代的建筑安全文化整体的发展水平,当然要想全面考察建筑安全文化水平,还必须结合建筑安全物质文化的其他内容以及其他层次建筑安全文化的情况进行。
(2)建筑安全文化行为层——建筑安全行为文化
建筑安全文化行为层即建筑安全行为文化,指在建筑安全生产管理过程中与建设活动安全相关的各种安全文化活动。具体包括政府部门为保障建筑安全而进行的指导、监管、惩治、培训、教育、宣传、法律法规及规章制度的颁布和修改活动;建设业主、设计、监理单位、行业协会以及中介组织等为保证建筑安全所进行的责任分担、咨询、监督和协调活动;施工企业为实现建筑安全进行的建设项目安全评估、生产场所危险源辨识、重大事故应急预案制定、安全生产发展规划编制、安全检查和整改、安全培训、安全教育和宣传、安全知识学习、人际关系处理、文娱等活动;社会为促进建筑安全而进行的舆论监督、个人举报、家庭成员感化、全员学习和参与等活动。
建筑安全行为文化是建筑安全文化的浅层文化,相对物质文化而言有所深入,它是建筑业安全思想、安全规范、安全作风、安全面貌的动态体现,也是社会、国家和企业建筑安全价值观的折射。
(3)建筑安全文化制度层——建筑安全制度文化
建筑安全文化制度层包括建筑生产过程中的安全组织机构、劳动保护、劳动安全与卫生、消防安全、环保安全等方面的一切制度化的社会组织形式以及人的社会关系网络。
建筑安全制度文化是建筑安全文化的中层文化,它是对建筑安全行为给予一定限制的文化,是建筑安全行为规范在国家、企业和社会层面上的制度化体现,它对建筑安全文化整体的充实、更新和发展往往能起决定性的影响,这是因为它具有实现社会凝聚和社会控制的功能。
(4)建筑安全文化精神层——建筑安全精神文化
建筑安全文化精神层包括精神智能层和价值规范层两个方面的内容。建筑安全精神智能层包括:安全哲学思想、安全宗教信仰、安全美学、安全文学、安全科学以及安全管理方面的经验和理论等。建筑安全价值规范层则包括人们对安全的价值观和行为规范。建筑安全文化精神层从本质上看,它是人的思想、情感和意志的综合表现,是人对外部客观世界和自身内心世界的认识能力与辨识结果的综合体现。建筑安全价值规范层则是建筑安全文化系统深层结构之中最不易变更、最为顽固的成分。前面的物质层、行为层和制度层是精神智能层物化或对象化的结果,而价值规范层则是精神智能层长期作用形成的心理深层次积淀和升华的结果,是建筑安全文化层中的特质和核心。
2. 建筑安全文化的内涵
建筑安全文化有多种内涵,在以人为本的建筑安全科学管理理念的指导下,建筑安全文化的内涵应包含以下两个方面内容:建筑安全文化人文文化内涵和建筑安全文化科技文化内涵。二者作为一个相互联系、相互作用的统一整体,代表了建筑安全文化的发展方向。
(1)建筑安全文化人文文化内涵
以人为本的建筑安全理念要求一切为了人,一切依靠人,且以生命第一为最高准则。在建筑业诸多社会责任中一个非常重要的方面就是其对人生命安全的责任,我们经常强调“安全第一,责任重于泰山”,为的就是突出生命安全的重要性,生命只有一次,我们只能通过预防来避免事故的发生,从而保全人的生命,所有这些都体现了建筑安全文化的人文文化内涵。
(2)建筑安全文化科技文化内涵
科学技术作为第一生产力,其创新成果是文化的构成要素,是文化丰富和发展的坚实基础与驱动力量。在现代社会中科技作为文化的属性、特点和功能,比以往任何时候都更加明显和突出,是实现文化创新的最基本和最活跃的构成因素。当安全科学技术以安全文化的形式作用于社会文明和社会生产力发展的同时,就会对于人们的思想、精神与道德的升华发挥潜移默化的作用。
对于建筑安全来说,科学技术的重要性在于:其一,通过技术创新,可以提高建筑企业的科技安全水平,从而提高企业的核心竞争力。其二,通过发展科学技术,可以避免事故,实现本质安全化。建筑安全可以依靠科技进步,推广先进的技术和成果,不断改善劳动条件和作业环境,从而实现生产过程的本质安全化。
没有先进的科学技术,就难以发明先进的生产设备和防护装置供建筑安全生产所使用,建筑安全水平就会因缺乏基本的技术保障而难以上升到新的高度;而有了先进的科学技术却不把它运用于保障人的生命安全,则是文化素质欠缺的表现。因此,建筑安全文化建设必须强调科技文化的建设,既要重视科学技术的不断创新和发展,也要重视科学技术在建筑安全领域的广泛运用,科学技术只有在与安全文化有机地结合在一起并形成整体效应时,才能更好地发挥其先进作用。
(二)建筑安全文化存在的问题
(1)安全生产培训工作重视不够。一些政府领导和建筑企业,特别是地方政府领导,没有将安全生产培训纳入发展计划,缺乏对安全培训工作重要性、紧迫性的认识。使得安全生产培训工作在自己的行政区域内开展迟缓,严重滞后于蓬勃发展的安全生产活动的需要。
(2)安全文化建设法律法规尚不健全。政府关于建筑安全文化建设的立法迟缓,导致一些急需的法律法规空缺,而一些已颁布的法律法规又重复和交叉,操作起来困难很多。建筑安全文化建设标准制度不健全,不能适应形势发展的需要。
(3)建筑安全生产培训机制不完善。我国各层次的建筑安全生产培训机构在资格审定、任务分配、质量监督等方面没有建立起有机联系,形不成一个系统化的网络体系。各种培训机构遍地开花,管理混乱,甚至出现以办班为名,主办单位为赚钱,参加人员为观光的不正常现象。建筑安全生产培训所涉及的安全监管、劳动保障、质量监督、建设管理等多个部门相互协调配合不够,没有按各自的职能做好自己的本职工作,甚至相互纠葛争利,给安全生产培训工作带来了诸多不必要的阻碍。
(4)安全文化建设投入不足,经费落实不到位。各级政府和相关职能部门有的还没有树立“培训育人”的观念,在建筑安全生产培训特别是农民工的安全生产培训上投入严重不足。
(5)安全生产培训考核及发证把关不严。建筑安全生产培训往往都是由培训部门自编教材、自己组织培训、自己出题考试、自己组织批卷,不管培训效果如何,只要参加培训,人人都可以过关。至于培训上岗后效果如何,培训部门则很少进行回访或跟踪调查。由于政府缺乏对培训质量严格的考核认证,以及对培训机构和受训人员缺乏有效的双向制约机制,致使安全生产培训过程中“宽进宽出”、“高分低能”、甚至“只要交了钱就能拿到证”的现象难以杜绝,这也是当前培训流于形式的症结所在。
(6)农民工安全文化意识薄弱。农民工是我国工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军,是推动我国社会经济发展的重要力量,为我国城市繁荣和现代化建设做出了重要贡献。但是,由于农民工整体文化素质较低,安全意识淡薄,缺乏必要的安全知识和自我防范能力,给安全生产带来了很大压力。近几年发生的生产安全伤亡事故,每年职业伤害、职业病新发病例和死亡人员中,半数以上是农民工。在建筑安全生产培训中,由于农民工与建筑施工企业签订的劳动合同时间短、流动性大,企业为了减少经营开支,最大限度地追求利润,一般不愿花费成本对农民工进行培训,再加上大部分农民工安全意识差,维权意识薄弱,对参加培训的积极性不高,甚至不愿参加培训,这就为施工企业搪塞和草率应付安全生产培训提供了可乘之机。目前,国家还没有建立一个完善的农民工安全教育培训经费由政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制,农民工培训保障体系也还很不健全,农民工安全教育培训投入渠道尚未建立,农民工的安全生产培训还有很多问题亟待政府解决。
此外,建筑安全生产培训还存在培训规划流于形式,培训内容单调、枯燥,缺乏针对性和趣味性;建筑安全生产培训覆盖面不足,众多中小企业的培训能力有限,培训工作十分薄弱等问题。所有这些问题都有待于建筑安全文化建设的解决。总之,在农民工问题上,一个极为重要的问题是把农民工锤炼成为名副其实的建筑业产业工人,把农民工队伍建设成为建筑业产业大军。
(三)建筑安全文化体系建设
虽然各个建筑安全责任主体有所不同,但每个责任主体的建筑安全文化建设不能脱离于整个建筑安全文化建设系统而独自进行,对建筑安全文化建设体系进行系统构建,有利于不同层次的责任主体从整体上明确自己在建筑安全文化建设体系中的地位和责任,把握好其自身建筑安全文化建设的方向,以在实际的建筑安全文化建设和建筑安全管理工作中很好地赢得其他各方参与主体的相互配合、相互理解、相互支持,充分调动起各方参与主体的积极性,上下一心、形成合力,真正构建好有中国特色的,有助于从根本上使我国建筑安全状况稳定好转的建筑安全文化。
建筑安全文化建设体系强调体系内各主体协调配合,互利共赢。虽然体系中各参与主体在建筑安全文化建设中扮演的角色各不相同,各自为了最大化自身利益,对建筑安全采取的态度和参与的积极性也不一样,建筑安全生产过程中也不可避免地会产生一些矛盾和冲突,但各个参与主体必须认识到:“建筑安全”是一个多方共赢的目标,每个参与者都必须把保障建筑安全、提高建筑安全意识、加强建筑安全文化建设当作自己的头等大事来抓,努力把自身利益的实现与保障建筑生产安全这两大目标协调统一起来,促成在安全生产前提条件下各方利益实现最大化的共赢局面。只有各参与主体的独立作用力及其相互间的影响力能形成合力,建筑安全文化建设体系才能产生“1+1>2”的功效,从而最终推动起我国建筑业安全状况的持续改善。
1. 政府的建筑安全文化建设
(1)政府建筑安全文化建设概述
政府作为建筑安全管理的监督管理责任主体,也是建筑安全文化建设体系的核心主体之一,其在方针政策制定和执行、理念灌输和培养上对建筑安全文化建设起着不可替代的牵引力作用。一个国家建筑安全文化建设水平的高低在很大程度上取决于这个国家是否拥有一个心系人民安危、以人为本、廉洁高效的政府。尤其对于我们国家,市场经济正处于逐步走向规范和完善的过程当中,经济管理体制还没有完全调整到位,企业也并没有真正走向市场,在现代化的发展道路上还需要政府发挥基础性的主导作用。因此,我国的建筑安全文化建设必须由政府大力推进和带动才能更好更快地向前发展。
建国以来,我国政府一直十分关心和重视安全生产工作,在不同的历史发展阶段,党和国家的领导人都对安全生产工作做出了重要批示和详细论述。虽然党和国家历来高度重视和关注建筑生产工作,但部分地方政府和职能部门在贯彻党和国家的安全生产方针政策、部署和要求时往往流于形式,对安全生产工作大多停留在文件下达甚至是口头要求上,在安全监督检查中存在严重的官僚主义、形式主义,对重大安全隐患的监控和整改工作抓得不紧、落实不够。一些地方领导对存在的安全问题视而不见、有法不依、执法不严,有的甚至收受贿赂,充当有关责任人的保护伞,进而走向腐败的深渊。究其原因,主要是由于对安全管理思想认识扭曲和个人利益驱使所致。有些地方政府的负责人错误地认为,市场经济实行政企分开,企业的生产经营由企业自主管理,企业发生了安全生产事故完全是企业自己的事,企业应为此负全部责任。其实,我国的安全生产法已经明确规定,地方政府对安全生产负有监管责任。企业自主管理不是自由管理,它必须以遵守国家安全生产法律规章,执行“安全第一,以人为本”原则为首要前提,否则,自主管理将无从谈起。地方政府应该向地方企业和职工乃至普通大众宣传和灌输国家关于安全生产的法律法规、管理思想和精神,起到为国家安全生产工作监督管理和具体把关的作用。
(2)政府建筑安全文化建设内容
政府作为建筑安全文化建设的领航者,必须首先搞好安全观念文化的建设,从而更好地发挥其导航作用。观念是人对自然界、社会等客观事物的认识,对现实的认知、态度和观点等诸要素所构成的完整体系,是人对客观事物所持的基本态度和观点的集中反映。安全观是人对安全活动、安全行为、安全环境、安全事物、安全标准、安全原则、安全现实条件的基本态度和观点的总和,它是人们安全行为的基础和准则。人们在生产和生活过程中所具有的不同安全观念将会产生不同的安全认知和态度,进而影响人们对于安全的规划、决策、管理和指挥。因此,不同的安全观念必然导致不同的安全活动效果与不同的安全发展水平。政府的建筑安全文化建设具体可以从安全管理思想的树立,安全理念的灌输和培养,安全教育、培训和宣传等方面展开进行。
1)树立先进的安全管理思想
政府在进行安全管理工作时的指导思想,影响着各行业、企业及全民的安全思想,对安全生产管理工作的开展和长远发展都有着深远的影响。作为人民利益的最忠实代表,政府在建筑安全文化建设中必须自始自终实行“安全第一,预防为主”的思想。它是我国建筑安全生产的首要方针政策,是对我国建筑安全生产管理工作的经验总结,也是国家保护劳动者安全与健康的一项基本国策。它体现了国家对全国建筑安全管理工作的总要求,是指导全国建筑安全生产管理工作的总思想。“安全第一”体现了以人为本的思想,人的生命至高无上,任何物质和经济上的利益在与人的生命安全发生冲突时都必须做出让步;“预防为主”体现了对安全工作的科学要求,安全事故一旦发生,特别是当出现人身伤亡时,其损失往往巨大,难以用金钱来简单衡量。对此,最明智的举措就是坚持“预防为主”,做到未雨绸缪,对涉及建筑安全的一切工作予以高度重视。
2)培养合乎时代要求的安全管理理念
在建筑安全文化建设中,政府坚持什么样的安全管理理念将直接关系到建筑安全管理工作的成败。管理理念决定管理工作的态度和行为,要想把建筑安全文化建设好,政府就必须建立和培养合乎时代要求的安全管理理念,让先进的安全理念在所有人心中生根发芽,茁壮成长。
3)营造良好建筑安全文化氛围
加强建筑安全文化教育、培训和宣传,营造良好建筑安全文化氛围是政府进行建筑安全文化建设所必须常抓不懈的一项工作内容。任何好的思想和理念都需要不断教育和宣传才能深入人心。与建筑安全相关的各种法律法规、规章制度、技能知识也只有通过教育、培训和宣传来普及,从而真正实现“预防为主,防患于未然”。
政府安全教育的对象应是全社会,特别是如建筑业等一些高危、高事故率的行业,更要注重整个行业从业人员整体安全素质的培养和提高。政府要注重培养全社会成员的安全意识观,开展安全科普教育和继续安全工程教育,把安全科技文化教育作为大众终身教育的内容来抓。要让每一个社会公民认识到,“安全问题人人有责,酿成灾祸害人害己”。同时,政府官员自身也要加强安全意识培养和安全知识教育,所谓“其身不正,虽令不从”,如果政府自身都不能以身作则,试问又如何能担当起建筑安全文化建设领航人的重任。
安全生产培训是建筑业对所有从业人员进行短期安全教育,帮助从业人员迅速掌握有关建筑安全生产的各种技能和知识,强化从业人员在建筑生产过程中树立“安全第一”的态度和观念最直接、最有效的手段。作为建筑安全生产最高管理者的政府及其相关安全职能机构,在加强安全生产培训工作,提高从业人员安全素质上责无旁贷。
4)安全文化宣传
安全文化宣传可以很好地解决人思想认识上的问题。通过倡导安全文化,开展安全宣传教育活动,使安全生产方针和法律法规深入人心,从而增强社会成员安全防范意识,掐断安全事故的导火索和引线,筑起安全生产的思想防线。政府部门凡开展安全生产重大活动,均应做到兵马未动,宣传先行。同时,通过对安全事故的披露和曝光,让社会成员从思想上有所震动,为防止或避免安全事故起到警示作用。
政府及其相关部门要大力倡导安全文化宣传活动,全方位、多渠道、多形式地开展安全宣传教育工作,如政府可以通过组织开展“安全活动周”、“安全宣传进企业、校园或社区”等活动普及安全生产方针和法律法规。另外,政府还可以通过设立国家和地方各级“安全贡献奖”、“安全杯”电视辩论或答题比赛等进行安全宣传教育,全面提高全民族的安全文化素质。要花大力气建设好安全文化宣传网络体系工程,建成一个以国家局为中枢、以省级宣传教育机构为分支、以新闻媒体和社会文化团体机构为主要力量的支撑网络体系。
2. 建筑企业的建筑安全文化建设
建筑企业安全文化的总目标是根据企业文化、企业进行安全生产的规章制度和目标来确定的。每个企业的主观和客观条件各不相同,追求的目标也不同,采用的措施、手段也会各有特色。企业安全文化建设的实践形式多种多样,应表现出企业的形象、特点和精神。对于建筑企业而言,安全文化建设在实践操作中可通过四个层次按如下方式进行:
(1)班组及职工的安全文化建设
安全工作不可能游离于真空状态,而总是和具体的人和具体的生产活动密切联系在一起的,所有的要求最终都要人去落实,所以人是安全文化建设的核心,人的安全文化素质是企业安全文化建设的基础。因此,必须强化班组及职工的安全人生观、安全价值观和安全科技知识的教育。只有提高班组及职工的安全文化素质,才能提高企业整体安全文化素质和安全管理水平。而班组及职工安全素质的提高关键在于观念的更新,因此利用各种形式的安全技术教育、培训和有意义的活动来促使他们树立正确的安全观念将是重中之重。
可通过积极开展如下活动来提高班组及职工的安全文化素质:一是对新招工人、特种作业人员进行上岗前培训,内容既要全面,又要突出重点,边讲解,边进行参观,并在生产过程中要求持证上岗;二是通过定人、定机、定岗来管理人流物流,通过开展技能演练、岗位竞赛的活动来建设合格、过硬的班组;三是根据员工对安全的认识程度,在生产过程中对安全意识淡薄的员工开展定期的安全技术教育,使员工都树立起“安全第一”和“安全生产人人有责”的思想;四是坚持每周的安全活动日制度,对该周生产实践中的安全问题进行总结、备案;五是实行群策、群力、群管的“三群”政策,预知、发现进而消除安全隐患;六是开展事故应急救援“仿真”演习等活动,以此提前做好降低事故损失的准备。 
(2)管理层及决策者的安全文化建设
管理层及决策者的安全文化素质是企业安全文化建设的关键因素,对企业安全文化形成起着倡导和强化作用。他们对安全文化内涵及意义的理解,直接决定着企业安全文化建设的成效和可持续性。
有效地提高管理层和决策者的安全文化素质需要以下几方面:一是对管理层及决策者进行定期的安全知识,特别是安全新理论、新方法的培训,其中还要强调国家有关安全生产的各项方针政策、法律法规、行业规范和技术标准;二是签订安全生产责任状,持证上岗,在整个生产过程中实行安全目标管理,落实安全生产责任,横向到边,纵向到底,不留死角;三是实行无隐患管理,责任制、监督制与定期检查制相结合,系统科学地管理人、机、料、法、环系统;四是利用经济杠杆作用,建立有效的激励机制,鼓励员工刻苦钻研业务,不断更新观念,积极推广应用安全生产新技术、新工艺、新方法,提高科学管理安全生产的能力;五是经常进行生产经验交流,拓宽工作思路,改进工作方法,提高工作质量;六是定期开展创先评优活动,树立安全工作标兵,并给予其物质与精神上的奖励。 
(3)施工现场的安全文化建设 
抓好施工现场的安全文化建设,搞好文明施工,既是安全生产的一种形式,也是企业整体实力的具体体现。通过张贴安全标语,树立安全警示标志和事故警告牌来营造安全氛围,使身在其中的员工每天都能意识到安全施工的重要性。对施工的新方法、新工艺进行严格论证,实现技术及工艺的本质安全化,从源头上消除安全隐患。并对施工过程中的事故多发点、危险点、危害点进行例行检查,重点加以控制,并对结果做好记录,然后存档,这样可为企业以后的施工提供宝贵的参考资料。
(4)企业安全文化氛围的建设
建筑企业具有浓厚的安全文化氛围,它对企业员工具有无形的导向和约束作用。它可使安全价值观念和安全目标在员工中间形成共识,使他们产生自控意识,指引他们向安全生产和经营的既定目标前进。
五、加强安全工作
以人为本的建筑安全理念为基础,针对安全管理产生问题的原因,并结合国外的先进管理经验,提出建筑企业加强安全管理能力所需要做的工作。
(一)健全建筑安全生产体系
建筑施工企业应当依法设置与企业生产经营规模相适应的安全生产管理机构,在企业主要负责人的领导下开展本企业的安全生产管理工作。企业同时要建立安全生产工作的领导机构—安全生产委员会,负责统一领导企业的安全生产工作,研究决策企业安全生产的重大问题。并应当在建设工程项目组建安全生产领导小组。建设工程实行施工总承包的,安全生产领导小组由总承包企业、专业承包企业和劳务分包企业项目经理、技术负责人和专职安全生产管理人员组成。
安全生产管理机构要配备足够数量的经建设行政主管部门或者其他有关部门安全生产考核合格的专职安全生产监督管理人员,从事安全生产监督管理工作。《建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法》文件规定:建筑施工企业安全生产管理机构专职安全生产管理人员的配备应满足下列要求,并应根据企业经营规模、设备管理和生产需要予以增加。
对分包单位配备项目专职安全生产管理人员也提出明确要求:专业承包单位应当配置至少1人,并根据所承担的分部分项工程的工程量和施工危险程度增加。劳务分包单位施工人员在50人以下的,应当配备1名专职安全生产管理人员;50人~200人的,应当配备2名专职安全生产管理人员;200人及以上的,应当配备3名及以上专职安全生产管理人员,并根据所承担的分部分项工程施工危险实际情况增加,不得少于工程施工人员总人数的5%。施工作业班组可以设置兼职安全巡查员,对本班组的作业场所进行安全监督检查,企业定期对兼职安全巡查员进行安全教育培训。
安全管理机构和人员是实施安全管理的基础,没有职责明确、权力对等、运行顺畅的安全管理机构和符合法规要求及具备安全管理能力的安全管理人员就谈不上安全管理,更不能及时发现和解决安全生产中存在的问题。
(二)完善企业安全生产规章制度和安全管理标准
安全规章制度是安全管理工作的一项重要内容,俗话说,没有规矩不成方圆。在建筑企业的经营活动中实现制度化管理是一项重要课题,安全制度的制定依据要符合安全法律和行业规定,制度的内容齐全、针对性强,企业的安全生产制度应该体现更具有实效性和可操作性,面向生产一线贴近员工生活,让员工体会并理解透彻。一部合理、完善、具有可操作性的管理制度,有利于企业领导的正确决策,有利于规范企业和企业员工行为,有利于指导企业生产一线安全生产的实施,提高员工的安全意识,加强企业的安全管理,最终实现杜绝或减少安全事故的发生,为企业的生产经营和生存与发展奠定良好的基础。安全生产制度主要包括安全生产责任制度、安全生产例会制度、安全生产定期检查整改制度、安全生产奖罚制度、安全生产培训制度、安全生产事故报告和处理制度、安全生产资金保障制度、安全生产管理制度(安全生产制度、消防保卫制度、环境保护制度、文明施工制度、现场用电管理制度、现场机械设备管理制度等)以及应急预案与响应制度等。以安全生产检查制度为例,通过定期检查、不定期抽查、重点隐患治理检查、季节性(雨季、冬季)检查等各类检查,认真查找安全隐患,深入分析,查出根源,对排查出的隐患要落实治理经费和专职负责人,限期进行整改,符合安全生产奖罚条件的立即进行奖罚。对重大事故隐患应建立排查整改工作档案,对事故隐患类别、事故隐患等级、影响范围及严重强度、隐患整改措施及效果等进行详细记录,并按要求上报。企业健全安全管理各项制度,能够做到安全生产有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,就才能够保证安全生产工作的真正落实。
建立健全各项安全管理制度的同时,企业安全生产管理部门要根据国家安全生产现行的法律、法规,颁布行业标准、规范、规程(如住房和城乡建设部《建设施工安全检查标准》和《施工现场文明施工安全管理标准》、《施工现场绿色施工标准》、《施工现场安全管理资料规程》等国标、地标),结合企业自身特点,从施工现场出发,编制企业《文明施工安全管理标准》。建筑施工企业文明施工安全管理标准一般包括安全管理、安全防护和脚手架、临时用电、机械设备、消防保卫、环境保护、现场料具、生活区设置和卫生管理等内容。标准制定的越具体、越详细,越有利于操作,越有利于推行,能够统一企业管理行为,提高整体管理水平。
(三)安全生产教育工作
安全生产意识和能力的匮乏是安全生产工作得不到落实,事故频发的重要原因之一。员工的安全教育在建筑企业中应该是一堂必修课,而且应该具有系统性和长期性,安全教育由企业的人力资源部门按照综合体系的要求纳入员工统一教育、培训计划,由安全职能部门归口管理和组织实施,目的在于通过教育和培训提高员工的安全意识,增强安全生产知识,有效地防止人的不安全行为,减少人为失误。安全教育培训要形成制度,适时适地,内容丰富,方式多样,讲求实效。建筑施工企业的安全教育培训做好以下几个方面:
1. 进场安全教育
对于项目新入场的员工和调换工种的员工应进行安全教育和技术培训,经考核合格方准上岗。一般企业对于进场的员工实行三级安全教育,它也是新员工接受的首次安全生产方面的教育。公司级教育对新员工进行初步安全教育,内容包括:劳动保护意识和任务的教育;安全生产方针、政策、法规、标准、规范、规程和安全知识的教育;企业安全规章制度的教育。项目部级安全教育的内容包括:施工项目安全生产技术操作一般规定;施工现场安全生产管理制度;安全生产法律和文明施工要求;工程的基本情况现场环境、施工特点、可能存在的不安全因素。班组一级的对新分配来的员工进行工作前的安全教育内容包括:从事施工必要的安全知识、机具设备及安全防护设施的性能和作用教育;本工种安全操作规程;班组安全生产、文明施工基本要求和劳动纪律;本工种容易发生事故环节、部位及劳动防护用品的使用要求。进场三级安全教育是员工上岗的必要条件,是安全教育的基础性工作,必须严格执行。
2. 日常安全教育
企业和项目组在做好新员工进场教育、特种作业人员安全教育和各级领导干部、安全管理干部的安全生产教育培训的同时,还必须把经常性的安全教育贯穿于安全管理的全过程,并根据接受教育的对象和不同特点,采取多层次、多渠道、多方法进行安全生产教育。经常性安全教育要有利于加强企业领导干部的安全理念,有利于提高全体员工的安全意识。经常性安全教育形式多样,班前安全讲话、安全例会、安全生产月(周、日)活动教育都是较好的形式。施工现场的班前安全讲话是经常性教育的最好形式,应长期有效地开展。班前安全讲话要更面向一线、贴近生活,具体地指出员工在生产经营活动中应该怎样做,注意那些不安全因素,怎样消除那些不安全隐患从而保证安全生产,提高施工效率。另外,对项目施工现场作业的劳务作业人员,利用“农民工夜校”的形式加强教育、培训、考核,持之以恒,也能收到提高安全意识和作业技能的目的。
3.特种作业人员的安全教育
特种作业人员还要按照《关于特种作业人员安全技术考核管理规划》的有关规定,经合法的培训和考核机构进行特种专业培训、上岗资格考核取得特种作业人员操作证后方可上岗。企业要对特种作业人员建立档案,针对具体工种、季节性变化、工作对象改变、新工艺、新材料、新设备的使用以及发现事故隐患或事故等应进行特定的安全教育和培训。这是针对重点对象的重点培训,是防止发生重大事故的重要措施,应重点关注。
4. 专项安全培训
企业和项目的培训是安全工作的一项重要内容,培训分为理论知识培训和实际操作培训,随着社会经济的发展和管理工作的不断完善,新材料、新工艺、新设备、新规定、新法规也在施工活动中得到推广和应用。因此就要组织员工进行必要的理论知识培训和实际操作培训,通过培训让其了解掌握新知识的内涵,更好的运用到工作中去,通过培训让员工熟悉掌握新工艺、新设备的基本施工程序和基本操作要点。专项安全培训应针对不同人群编制不同的培训计划,以提高管理人员的安全生产知识、现场发现和解决问题的能力为出发点进行系统培训。培训后要进行考核,考核合格后方可上岗,督促管理人员提高安全管理能力。
(四)建筑安全事故处理工作
1. 建筑生产安全事故等级划分标准
为规范房屋建筑和市政工程生产安全事故报告和调查处理工作,《生产安全事故报告和调查处理条例》规定,生产安全事故划分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故4个等级。
(1)一般事故:造成1-2人死亡,或者10人以下(不含10人)重伤(包括急性中毒,下同),或者1000万元以下直接经济损失;
(2)较大事故:造成3-9人死亡,或者10-49人重伤,或者1000-5000万元(不含5000万元)直接经济损失;
(3)重大事故:造成10-29人死亡,或者50-99人重伤,或者5000万元至1亿元(不含1亿元)直接经济损失;
(4)特别重大事故:造成30人以上死亡,或者100人以上重伤,或者1亿元以上直接经济损失。
2. 事故报告
(1)施工单位事故报告要求
事故发生后,事故现场有关人员应当立即向施工单位负责人报告;施工单位负责人接到报告后,应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府建设主管部门和有关部门报告。
情况紧急时,事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府建设主管部门和有关部门报告。
实行施工总承包的建设工程,由总承包单位负责上报事故。
(2)建设主管部门事故报告要求
1)建设主管部门接到事故报告后,应当依照下列规定上报事故情况,并通知安全生产监督管理部门、公安机关、劳动保障行政主管部门、工会和人民检察院:较大事故、重大事故及特别重大事故逐级上报至国务院建设主管部门;一般事故逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门;建设主管部门依照本条规定上报事故情况,应当同时报告本级人民政府。国务院建设主管部门接到重大事故和特别重大事故的报告后,应当立即报告国务院。必要时,建设主管部门可以越级上报事故情况。
2)建设主管部门按照本规定逐级上报事故情况时,每级上报的时间不得超过2小时。
3)事故报告内容:
事故发生的时间、地点和工程项目、有关单位名称;
事故的简要经过;
事故已经造成或者可能造成的伤亡人数(包括下落不明的人数)和初步估计的直接经济损失;
事故的初步原因;
事故发生后采取的措施及事故控制情况;
事故报告单位或报告人员。
其他应当报告的情况。
4)事故报告后出现新情况,以及事故发生之日起30日内伤亡人数发生变化的,应当及时补报。
(3)事故处理
1)建设主管部门应当依据有关人民政府对事故的批复和有关法律法规的规定,对事故相关责任者实施行政处罚。处罚权限不属本级建设主管部门的,应当在收到事故调查报告批复后15个工作日内,将事故调查报告(附具有关证据材料)、结案批复、本级建设主管部门对有关责任者的处理建议等转送有权限的建设主管部门。
2)建设主管部门应当依照有关法律法规的规定,对因降低安全生产条件导致事故发生的施工单位给予暂扣或吊销安全生产许可证的处罚;对事故负有责任的相关单位给予罚款、停业整顿、降低资质等级或吊销资质证书的处罚。
3)建设主管部门应当依照有关法律法规的规定,对事故发生负有责任的注册执业资格人员给予罚款、停止执业或吊销其注册执业资格证书的处罚。
(五)确保安全生产资金投入
加强安全生产直接表现出来的是成本的增加,但其本质应是一种特殊的投资对安全的投入所产生的效益并不像普通的投资那样直接反映在产品数量的增加和质量的改进上,而是体现在生产的全过程中,保证生产的正常和连续地进行。这种投入的直接结果是,企业不发生或减少事故和职业病,而这个结果是企业持续生产、保证正常效益取得的必要条件。安全与效益之间是一种相互依存、相互促进的关系。
安全事故的成本是非常高的,而且随着社会的进步和经济的发展还会继续提高。仅对死者的赔偿,按照目前国家安全生产监督管理总局的规定,安全生产事故赔偿标准是最高可达60万元,另外还有政府的罚款,工地停工损失等。此外,按照住房和城乡建设部资质动态管理办法、安全生产许可证管理办法,发生事故后还要暂扣安全生产许可证一个月,企业的招投标活动也相应地被迫停止。这给企业的经营带来巨大影响,越是大型企业,影响就越大。可见事故给企业造成的损失是非常巨大的,对企业经济效益的负面作用是非常巨大的。意识到企业生产活动中安全生产的巨大风险,就能理解安全生产投入的必要性和潜在的效益。
安全与资金投入的关系是显而易见的,在企业的经营活动中,安全投入少于定额最低数字(安全失稳点)时,企业就不能保证安全生产经营活动的正常运行,企业的抗风险,预防事故的能力就差。在安全失稳点和最佳安全投入点(安全保障点)之间是企业安全改进的区域,投入的增加有效提高安全管理水平的提高,整体效益继续随着投入的增加而提高。不同的企业由于安全管理能力不同、采取的安全技术措施的不同在安全投入相同的情况下,可能会收到不同的效益。企业要根据自身的情况确定最佳的安全投入点。在企业的安全投入超过安全保障点时,增加的安全投入对安全生产能力的提高贡献不大,就可能造成盲目投入,资源浪费,降低了企业的效益。因此也不是安全投入越多企业得到的效益就越好,都应该在安全失稳点与安全保障点之间。
《高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法》规定,企业应建立健全内部安全费用管理制度,明确安全费用使用、管理的程序、职责及权限,接受安全生产监督管理部门和财政部门的监督。安全生产费用按照规定标准提取,在成本中列支,专门用于完善和改进企业安全生产条件。专户核算,并按规定范围安排使用。另外,《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》中明确了安全生产和文明施工取费的最低标准。
建筑施工企业必须要保证以上安全投入的最低标准,按照国家现行的建筑施工安全、施工现场环境与卫生标准和有关规定,购置和更新施工安全防护用具及设施、改善安全生产条件和作业环境,防止事故的发生。同时企业要根据自身的特点,及时统计分析安全生产费用的使用情况,实际收到的效果,努力查找企业最佳安全投入点,完善安全投入的企业标准,取得最佳的安全绩效,这是做好建筑施工企业安全生产工作的最重要的保证。
(六)建立职业安全健康管理体系
安全生产是系统工程,由单独的安全管理部门无法实施全面的安全管理,必须把与安全生产密切相关的生产、技术、经营、财务、采购、人力、工会等部门和系统纳入安全管理,完善工作流程,形成一套行之有效的安全管理体系,共同为安全生产创造条件,进行监控,齐抓共管。因此,建筑施工企业应积极建立职业安全健康管理体系。目前建筑施工企业大多已通过质量管理体系并获取ISO9000认证,ISO14000环境管理体系和OHSAS18000职业安全健康管理体系的认证。但多数建筑施工企业质量管理体系的运作比较成熟、规范,而在另外两个标准的贯彻执行方面普遍不到位,基本是流于形式。根据系统的观点,为达到组织的管理效果最佳,其所有管理活动必须纳入一个整体考虑,这就意味着任何管理子系统都应该成为组织管理系统的一部分运作,从而达到节约管理资源,提高整体效益的目的。质量、环境、安全三种管理体系具有相同的指导思想,在体系运行方式上也体现了相同的管理学原理。三套管理体系同时作用于产品的生产过程,三者质量管理体系的成功模式,结合环境管理体系的标准和安全管理体系的要求,建立一体化的综合管理体系。
(七)建立安全事故应急体系
预防为主是安全生产的基本方针和原则,然而现实是无论预防工作如何周密,事故和灾难总是难以避免。为了避免或减少事故和灾害的损失,应付紧急情况,就应居安思危,常备不懈。如此,才能在事故和灾害发生的紧急关头反应迅速、措施正确,避免事故扩大,最大限度地减少损失。建筑施工企业需进一步完善应急管理体制,建立健全分类管理、分级负责、条块结合的应急管理体制,建立全方位、立体化、多层次、综合性的应急管理组织体系,提高应急事件的快速响应和处置能力。同时通过危险辨识、事故后果分析,采用技术和管理手段降低事故发生的可能性且使可能发生的事故控制在局部,尽量减少生命财产损失和不良影响,防止事故的蔓延。
1. 制定重大危险源和安全事故应急预案
为了在重大事故发生后能及时予以控制,防止重大事故的蔓延,有效地组织抢险和救助,施工单位应对已初步认定的危险场所和部位进行重大事故危险源的评估。对所有被认定的重大危险场所,应事先进行重大事故后果定量预测,估计在重大事故发生后的状态、人员伤亡情况及设备破坏和损失程度,以及由于物料的泄漏可能引起的爆炸、火灾、有毒有害物质扩散对单位及周边地区可能造成危害程度的预测。根据《建设工程安全生产管理条例》要求,根据项目施工的特点,对施工现场易发生重大事故的部位、环节进行重点监控,制定项目施工生产事故的应急救援预案。制定事故应急救援预案应遵循“以防为主,防救结合”的原则。
2. 应急准备工作
要从容地应付紧急情况,需要周密的应急计划、严密的应急组织、精干的应急队伍、灵敏的报警系统和完备的应急救援设施。单位根据实际需要,应建立各种不脱产的专业救援队伍,包括:抢险抢修队、医疗救护队、义务消防队、通讯保障队、治安队等,救援队伍是应急救援的骨干力量,担负单位各类重大事故的处置任务。
3. 进行应急演练工作
事故应急救援预案,不能仅仅停留在“纸上谈兵”阶段,只有通过演练,才能在事故真正发生时做出快速反应,投入处理救援中。“及时、正确地进行救援处理”和“减轻事故所造成的损失”是事故损失控制的两个关键点。建立应急救援组织或者应急救援人员、配备救援器材、设备并定期组织演练。加强对各救援队伍的培训。指挥领导小组要从实际出发,针对危险源可能发生的事故,每年至少组织一次模拟演习,把指挥机构和各救援队伍训练成一支思想好、技术精、作风硬的指挥班子和抢救队伍。一旦发生事故,指挥机构能正确指挥,各救援队伍能根据各自任务及时有效地排除险情、控制并消灭事故、抢救伤员,做好应急救援工作。
以上从安全理念、安全科学、安全责任、安全文化、安全工作阐述了建筑业以人为本、安全发展的主要内容,可以说所提出的很多观点都来源于本人任建筑业司长、建设部总工程师期间处理过的重大安全事故的血的教训,来源于对建筑业可持续发展的思考,来源于众多的建筑业企业家,安全管理专家的智慧结晶,尽管如此,也肯定会有不确切、不深刻之处,有待建筑业同行共同切磋,用我们的实践进一步丰富发展建筑安全科学,用建筑安全科学指导建筑业,一切为了人的全面发展,为了建筑业更加美好的明天。

 
[发布日期:2013-02-26] [关闭窗口]